本文摘要：八届三中全会以来，国务院及有关部门陆续实施了《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等1+N个文件。

八届三中全会以来，国务院及有关部门陆续实施了《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等1+N个文件。如果说三中全会的《要求》是国企改革的总体规划和顶层设计的话，那么从某种程度上谈，有关方面授予的1+N个文件是国企改革的建设规划和施工图设计。　　然而1+N文件公布后，国企改革呈现出了上热下冻、里热外冷、官热民冷、部门热企业冻的局面。国企改革之所以构成目前这种被动局面，有多方面原因。

其中一个最重要因素，就是对改革开放以来国企改革的实践中没很好地总结，在一系列根本性问题上不存在模糊认识。为此，必需厘清了解，才需要为贯彻前进国企改革扫除障碍。

　　国企改革的方向和目标　　国企改革的目标是做到强劲做到优做到大国有企业，还是提升国有经济的活力、影响力和控制力？　　2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干根本性问题的要求》（下称《要求》）中，明确规定了国企改革的方向和目标，即充分发挥国有经济主导作用，大大强化国有经济活力、控制力、影响力。为此明确提出国有资本要更好地服务于国家战略目标，更加多投向关系到国家安全性、国民经济命脉的最重要行业和关键领域，重点获取公共服务，发展最重要的前瞻性战略性产业，维护生态环境，反对科技进步，确保国家安全性等等。似乎，这与中共十五届四中全会对《关于国有企业改革和发展若干根本性问题的要求》是完全一致的。

然而在国企改革1+N文件中，实质上对顶层设计中确认的方向和目标做到了根本性调整，明确提出以经济建设为中心，坚决问题导向，之后前进国有企业改革，贯彻扫除体制机制障碍，坚定不移做强做到优做到大国有企业，从而把国有企业改革的目标和方向，从遥相呼应宏观的国有经济，优化布局，调整结构，减少国有经济的活力、控制力、影响力，调整到遥相呼应微观的国有企业，把国有企业做强做到优做到大。　　两种有所不同的阐释和有所不同的注重，是有最重要差异的。

做强做到优做到大国有企业特别强调的是侧重国有企业的个体，而提升国有经济的活力、影响力、控制力是侧重整个国有经济；做强做到优做到大国有企业特别强调的是把每个国有企业都要办好，而提升活力、影响力、控制力，特别强调的是结构调整、布局优化，有进有弃，把国有经济办好；做强做到优做到大特别强调的是国有经济的绝对优势，而提升活力、影响力、控制力特别强调的是国有经济的主导作用、引领起到。　　从国有企业几十年改革和发展的实践中来看，企图遥相呼应单个国有企业，把国有企业做强做到优做到大的主张过分理想化，在理论上不合乎国有企业发展和市场经济规律，在实践上也是做到将近的。　　从理论上谈，首先国有资产的性质要求了国有企业经营管理必须层层委托代理，层层监管。这种所有制性质要求了国有企业在做出根本性决策时，不有可能像民营企业或其他所有制企业那样决策慢、效率高，能适应环境竞争性领域市场变化很快的拒绝。

国有企业的经营要经过各种审核程序，要受到各项规章制度的约束规范，大大降低了国有企业的效率，失去了很多较好商机，在与民营经济竞争中正处于劣势地位。　　其次，由于国有企业的性质要求，在企业内部动力机制方面不有可能和其他所有制的企业比起。

民营企业产权明晰、权责具体，企业家具备执着和建构财产和资本电子货币的极大动力源泉。而国有企业领导人虽然也探寻创建动力机制，但实践中根本无法与民营企业家比起。在现有体制下，一家国有企业每年赚到一百个亿和赚到十个亿，对经营者来说获得的报酬基本上都是一样的，这使经营者失去了企业发展和资本电子货币的显然动力。

　　再度，民营企业是在中国改革开放市场大潮中逐步发展一起的，天然就有与市场互通的灵活性的内部经营机制，员工能进能出，管理者能上能下，工资能高能较低。而国有企业要分担很多的政治责任和社会责任。虽然这些年展开了劳动、用工、分配三项制度的改革，但要全面与市场互通，难道是无法做的。　　国有企业的以上基本特征，就要求了在竞争性强劲的领域和行业，国有企业确实能做到强劲做到优做到大的是极少数的，绝大多数国有企业在白热化的市场竞争情况下能存活下来就早已很不俗了。

要把做强做到优做到大国有企业作为未来国有企业改革的方向和目标，企图把国有企业都做到强劲做到优做到大，事实上是做到将近的。　　从管资产到管资本如何进步　　国有资产管理体制从管资产向管资本展开改变，是一个根本性的改革，方向准确。现在的问题是，采行什么方式，展开哪些改革，才能构建从管资产向管资本的战略改变。

　　根据《关于深化国有企业改革指导意见》，主要采行重新组建国有资本投资运营公司，并通过许可经营体制，实施两级出资人制度，即国有资产监管机构对国有资本投资运营公司行使出资人权力，投资运营公司对所投资的企业行使国有资本出资人权利。创建构成国有资产监管机构资本投资运营公司国有投资有限公司企业三个层次的新的国有资产管理体制，从而在国有资产监管机构和投资运营这两个层次实施从管资产向管资本的改变。　　三个层次的国有资产管理体制，在深圳曾有过实践中。上世纪80年代，深圳在全国首度正式成立了投资管理公司，90年代又陆续正式成立了市国有资产管理委员会（国资办）和三家资产经营公司，三家资产经营公司辖下投资和管理了100多家国有有限公司的企业，从而构成了国资委（国资办）资产经营公司国有企业三个层次的国有资产管理体制。

但是总的来讲，由于不受多种因素的影响，无法却是顺利，更加没构建国有资产管理从管资产到管资本的改变。　　因此，在2004年，深圳对国有资产管理体制展开了调整，撤消了三家资产管理公司，由国资委对市属国有企业必要行使出资人权力。

将原先的国资委（国资办）资产经营公司国有企业三个层次的国有资产监管体系，调整为国资委独资和有限公司国有企业两个层次。深圳的实践证明，两个层次的国有资产管理体制高于过去三个层次的国有资产管理体制。　　把国有资本的出资人分解成为国资委和投资经营公司两级，在理论上有最重要缺失。

出资人权力的构建过程和形式是可以层层通过委托代理关系来行使的，但委托代理关系并不是三大的两级出资人关系，出资人的终极权力来源不能是一个。企图通过 科学界定国有资本所有权和经营权的边界，来界线国资委和投资经营公司两个层次之间的出资人权力，也无法自圆其说。因为资本经营权本身就是资本所有权的最重要内容，所有权和经营权不是三大的两种权力，它是一种颁发、委托的关系，对经营权的许可多大，几乎是出资人的权力，并且出资人可以根据有所不同企业、有所不同时期的必须随时调整，很难科学界定两者的边界。

　　从深圳三个层次国有资产管理体制实践中来看，两级出资人在权力、责任、管理等区分方面也不存在很多实际问题，严重影响了国有企业改革、调整、重组和发展。比如，在国有资产保值电子货币，避免国有资产萎缩的责任方面，往往在国资委和资产经营公司两层出资人之间无法界线。

在对国有独资、有限公司企业行使管人、管事、管资产这些出资人权力过程中，国资委和投资公司之间长年正处于争吵、对立之中。在国有资产重组吞并方面，一旦远超过资产经营公司的范围，资产经营公司指出国资委介入了它的出资人权力，国资委的工作就很难推展。在国有企业升格、调整、解散过程中，资产经营公司往往从本身既得的利益抵达，不不愿推展自己经营范围内的国有企业的解散，从而沦为国有资本兼并重组的障碍。

两个层次的出资人体制下，对国有独资有限公司企业来讲，往往构成婆婆特老板的格局，减少了管理层次，减少了效率。　　因此，构建国有资产管理从管资产向管资本改变的关键，不在于重新组建多少个资本投资经营公司，也不在于改革国有资本许可经营体制本身，而各不相同需要在以下三个方面展开根本性的改革：　　一是把国有企业确实推向市场。管资本牵涉到资本运作、资本布局、资本电子货币、资本安全性等，不牵涉到管理明确的企业的人、财、物，哪个企业赚投资哪个企业，因此构建管资本的前提是把企业推向市场，所投资企业的人、财、物、资产的经营管理都要按市场规律办事，实施市场化运作。

在没把企业几乎推向市场的情况下，无论实施多少管理体制，正式成立多少投资经营公司，都不有可能构建从管资产向管资本的横跨改变。　　二是实施完全的政资分离、政企分开。

政资分离、政企分开是多年来中央关于国有企业和国有资产管理体制改革的最重要指导思想，多年来虽然在这方面获得了最重要进展，但并没超过预期的目标。目前一些政府部门，比如财政部门对金融企业还必要行使出资人权力，宣传部门对文化类企业还必要行使出资人权力，即使划入国有资产管理体系的国有企业，政资、政企关系仍藕断丝连，政府与国企的关系既有政府避难国企、照料国企的一面，也有介入、越权的一面，个别党政官员还不存在亲信决定、以权谋利的一面。

一些企业的价格仍由政府各级发改委制订，企业的领导班子各级组织部门管理，企业领导人甚至员工薪酬都按劳动人事部门制订的标准继续执行，企业的发展规划、重大项目还要由政府发改委及其他部门批准后，一些僵尸企业在政府的避难下长年坏而不杀等等。在这种情况下，正式成立几个资本投资经营公司，并无法确保国有资产监管部门就能构建从管资产向管资本的改变。　　三是在前述两项改革获得大体顺利后，糅合新加坡淡马锡的模式，把现有的各级国资委调整功能，转变现有国资委作为政府的特设机构性质，国资委人员转变公务员身份，将国资委必要改以资本投资经营公司，即中国的淡马锡，不用再行重组一批新的国有资本投资经营公司。

　　公益类国有企业的服务品质　　这次国有企业改革一个最重要的措施，就是将国有企业区分为商业类和公益类，展开分类管理、分类考核。对公益类国有企业重点考核其获取公共服务、公共产品、产品质量和效率等，而不特别强调经济效益、投资报酬。

　　这种分类改革的出发点是好的，它特别强调了国有企业的社会责任和社会效益，目的是确保社会公众利益，为社会获取更佳的公共产品和公共服务。但在实践中，很难区分出有显公益类的国有企业，最后结果有可能适得其反，事与愿违，既有利于提升国有企业的经济效益，也有利于提升国有企业的社会效益，也无法长久地为国家、社会获取更佳的公共服务和公共产品。　　即使是公益性企业也首先是市场经济条件下独立国家的企业，每个企业都应当有合理的利润和投资报酬，执着合理的利润和投资报酬也是企业强化管理、降低成本、办好服务，可持续发展的必须手段和内在动力。我指出，对一些专门从事城市基础设施、获取公共产品、公共服务的国有企业，为了增进它们讲究社会效益、获取更佳的公共产品和公共服务，不应采行非常简单地区分公益类，更加不应不考核经营业绩和利润水平的方式。

而可以采行以下三方面措施：　　一是对个别显然牵涉到到国家战略和安全性的中央国有企业，如军工、航天等，这些企业不必考虑到国内市场竞争和合理的投资报酬，可将这些企业改建出既不同于政府部门又不同于企业的法定机构，由政府有关部门大体上参考现有政府对事业单位的管理体制机制的办法展开必要管理。　　二是对于获取公共产品、公共服务的国有企业，可以通过产权多元化的手段，实施混合所有制改革。过去我们总指出，只有国有独资或有限公司，用股权的手段才能维护好消费者的利益。实质上，能否不利于国家和消费者的利益，关键在于政府的监管否做到，而不在于企业产权的比例和企业所有制性质。

实质上混合所有制企业在很多情况下获取的公共服务水平比国有独资企业还要好。因此，对于获取公共产品、公共服务的企业一般不采行国有独资企业的方式，对少数企业甚至国有资本不一定有限公司。　　三是对于获取公共服务、公共产品的国有企业，要给与合理的报酬，使它们有改善服务水平，提升服务质量的条件和能力，也有执着可持续发展的动力。一些获取公共产品、公共服务的国有企业，由于牵涉到到市民的基本生活水平，价格不需要以定得太高，企业光靠政府确认的价格无法填补成本，约将近合理的利润水平。

在这种情况下政府应该根据合理的利润水平，通过财政、土地、税收等多种方式给与补偿并创建一套平稳可信、补偿合理、公开发表半透明的补偿机制，使企业经营需要有合理的报酬。　　四是政府有关部门按照法律法规，强化对这些领域内的国有企业展开行业监督和监管。为了确保这些企业为社会获取更佳的公共服务和公共产品，最重要的不是由国有资产监督部门对成本掌控、产品服务质量营运效率和确保能力等指标的考核，而是通过各级政府部门按照法律法规，强化对这些国有企业的行业监管。国有企业要严苛按照政府行业部门的拒绝，模范地继续执行政府的各项法律法规，拒绝接受政府和社会的监督，遵守好社会责任。

　　完善国有企业法人管理结构的核心　　建立健全国有企业法人管理结构，是国有企业创建适应环境市场经济的现代企业制度最重要、也是最好的一个问题。《关于深化国有企业改革的指导意见》把完善公司法人管理结构作为深化国有企业改革的最重要内容，并明确提出还包括充分发挥董事会的决策起到、经理层的经营管理起到，贯彻解决问题一些企业董事会形同虚设，确保经理层自主权，强化董事会内部抗衡约束，创建国有企业领导人员分层管理制度等等。

这些改革措施有可能都会起着一定的大力起到， 但是并没逃跑解决问题当前国有企业法人管理结构中的核心问题和关键环节。从国企改革的实践中来看，这些措施的实践中起到的充分发挥也是受限的。　　现实是，完备法人管理结构的改革中，更容易改为的都改为了，下一步关键是大胆展开企业干部管理体制改革，核心是企业经理人的市场化问题。现在国有企业的生产要素，大都早已市场化，基本上与市场经济互通了，惟独最重要的生产要素企业的经理人没市场化。

企业经理人的选择权并没转交董事会，由董事会根据企业的发展必须，从市场中按照市场机制自由选择和聘为，而是由有关组织部门用行政的手段、行政的办法，按照党政领导干部的标准和甄选程序在内部任免、委任，这是导致法人管理结构中不存在一系列问题的根本原因。　　企业经理人员市场化的改革要解放思想，正确理解和大胆探寻国有企业党管干部原则在企业的明确构建形式，确实把党管干部原则与产权单位、董事会依法自由选择经理人融合一起。

我指出，按照党对国有企业负责人的标准和拒绝，由董事会自律地在经理人才市场自由选择、聘为合格的经理人才，确保国有企业的经营发展不违反党的路线与政策，以及国家、政府的法律法规，把国有企业经营发展好，这就是党管干部在企业最差的构建形式。实质上由党的组织部门，按照自由选择党政干部的程序去甄选经理人，所分担的风险比交由董事会按市场的方法从市场上自由选择经理人要小得多。　　当然，董事会也有可能选错人。

为此，上级党组织和产权单位要强化董事会的建设，要选好董事长，确认经理人甄选的标准和选派程序，并强化对董事会用人选人过程中的监督。退一步讲，实践中如果找到董事会在甄选和聘为经理人员过程中，相当严重违反了党组织确认的用人标准和聘为程序，上级党的组织部门或产权单位几乎可以通过调整董事会和改组董事会的方式来缺失。　　国有企业薪酬激励机制　　《关于深化国有企业负责人薪酬制度改革的意见》规定，经营者的年薪由三部分包含，其中基本年薪不多达本企业员工平均工资的两倍，绩效年薪不多达基本年薪的两倍，奖励年薪不多达总年薪的30％，按照这个方案，央企领导人的年薪总水平最低在60万元左右。

这个规定虽然对遏止少数企业特别是在是金融企业年薪过低是适当的，但是没获得绝大多数国有企业领导人的尊重，也没几乎获得社会的尊重。　　我指出，国企领导人薪酬制度改革不存在以下三个相当严重的缺失：　　第一，确认薪酬的基本依据不科学，不合乎社会主义市场经济规律的拒绝。

在市场经济条件下，企业员工的工资水平主要不受劳动力市场要求、影响和调节，与社会平均工资挂勾。企业负责人薪酬水平应该不受经理人才市场的影响和调节，与经理人市场薪酬水平挂勾。同时，考虑到经理人才在企业的特殊作用，企业经理人的薪酬往往也要同企业的绩效业绩挂勾。

而这次印发的《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》中，规定国有企业领导人的薪酬水平不是和经理人市场挂勾，也不是和企业的经营业绩挂勾，而是和本企业员工的平均工资水平挂勾。这样挂勾带给的结果，要么是国企领导人薪酬水平过较低，要么就是诱导国企领导人通过提升本企业员工平均工资水平的方式，来超过提升经营者自己薪酬水平的目的。

　　第二，按照规定计算出来的国企负责人的薪酬水平大大高于经理人市场的实际水平，企业经理人的合法权益和合理报酬受到了相当严重伤害，有利于调动企业负责人的积极性。同时，国有企业负责人的薪酬与企业的业绩基本上不挂勾，一个国有企业构建年利润1亿元和构建10亿元、100亿元，年薪报酬都基本一样，企业负责人能有动力为企业带给更好的效益吗？创建企业鼓舞和约束机制是相辅相成的，没合理的激励机制，约束机制也无法确实创建，光靠强力行政手段创建的约束机制也是不有可能长久的。　　第三，《意见》明确提出国有企业领导人实施与任免方式相匹配的差异化薪酬分配办法，即市场化选派的干部实施市场的薪酬，的组织任命的干部实施内部薪酬，这种所谓任免方式挂勾的差异化分配制度，或许在当前有一定的道理，但无法作为长年的企业薪酬制度和机制实行。首先，企业负责人的薪酬制度彻底谈应该同他的岗位、能力、业绩及经理人才市场水平互为联系，与任免的方式和程序无太大关系；其次，一个企业高层管理团队，采行多种的举荐方式和薪酬制度，导致强弱差异相当大的薪酬水平，不致产生很多不公平不合理的现象。

　　地方国企改革无法照　　央企改革依葫芦画瓢　　改革开放以来，中央国有企业的改革和地方国有企业改革历年来都是在中央的大政方针指导下，根据企业的投资关系和产权关系，由国务院有关部门和地方政府两个层次，在两个比较独立国家的运作体系中展开的，改革的主体分别由国务院有关部门和地方政府来分担，并适当分担各自的改革责任。　　实践证明，分两个层次前进国有企业改革，既适应环境了中国国有企业数量多、规模大、情况简单的特点，否认地方政府投资筹办企业的实际利益，又不利于调动地方推展国企改革的积极性，希望地方大胆探寻和大力创意，为央企改革获取经验。同时也增强了地方政府对国有企业改革的责任，谁家的孩子谁家抱着，不利于处置改革过程中的平稳问题。　　但是这种分层次主导国企改革的格局，在近些年悄悄地发生变化。

自从国家和有关部门实施关于深化国有企业改革的1+N个文件后，国家在实施每个明确的改革方案和改革意见的同时，都拒绝地方按照中央有关部门的拒绝也适当实施有关方案和文件。比如拒绝地方也要对国有企业展开分类，拒绝地方也要重新组建投资经营公司，拒绝地方也要实施国有企业负责人薪酬制度改革方案等等，并且在方案的实施和实行方面往往还有时间拒绝。这种作法有利于调动地方国有企业改革的创造性，不合乎因地制宜分层次推展国企改革的原则拒绝。　　我指出，在秉持中共十八届三中全会有关国企改革大政方针的前提下，应该根据各地的情况抵达，地方政府应该有国有企业改革的自主权和比较独立性，无法几乎按照央企的改革方案和方法来前进地方国有企业的改革。

主要有以下几个理由：　　第一，根据国家有关法律法规和政资分离的原则，我国的国有资产按投资关系，由国务院和地方政府分别行使出资人权力，地方政府作为地方国有企业的出资人，对地方国有企业的改革应该有主导权，国务院有关部门和地方政府在国有资产管理上只是指导关系，无法将指导关系变为上下级的行政领导关系，否则又有可能要返回计划经济条件下国家和企业的关系了。　　第二，央企和地方国有企业在规模、结构上不存在根本性差异，地方国有企业大多数早已解散了竞争性行业，只剩的国企大多数产于在公共服务、基础设施领域，并且数量不多，规模也并不大。因此，地方的国企改革应该由地方自律展开，容许特殊性，无法几乎如出一辙央企的改革。

　　第三，地方国有企业的改革和发展目标与央企也不一样。经过多年的结构和布局调整，地方国有企业多数正处于城市基础设施和公共服务领域，因此地方国有企业改革的目标更加不不应是做到强劲做到优做到大，甚至也可以不提对地方经济发展的控制力、影响力，地方国有企业改革的目标可以只托 活力和确保力。

　　在特别强调中央给地方放权的同时，各级地方政府也应当解决不作为的消极状态。在国有企业改革上，地方政府也无法几乎按照央企的改革依葫芦画瓢，而是要按照中央对国有企业改革的总体拒绝，根据实际情况大胆探寻、勇于创新。

地方国有企业规模小，机制灵活性，在国有企业改革几乎有可能有所作为，为央企的改革获取经验。

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